Rechtliche Grundlagen der IHK-Klage

Der Kläger wendet sich mit dieser Klage gegen dessen Heranziehung zu Beiträgen der Industrie- und Handelskammer (§ 3 Abs. 2 i.V.m. Abs. 3 IHKG).

Ferner richtet sich die Klage gegen die Bestimmungen des Gesetzes zur vorläufigen Regelung des Rechts der Industrie- und Handelskammern vom 18. Dezember 1956 (IHKG), die den Kläger der Zwangsmitgliedschaft in der Industrie- und Handelskammer unterwerfen (§ 2 Abs. 1 IHKG).

Die nationalen Gerichte, insbesondere das Bundesverfassungsgericht, segnen seit jeher die umstrittene Zwangsmitgliedschaft in den Industrie- und Handelskammern aus verfassungsrechtlicher Hinsicht ab (BVerfG, Beschluss vom 19.12.1962, BVerfGE 15, 235 [235 ff.]; zuletzt BVerfG, Beschluss vom 7.12.2001, BvR 1806/98, Gew Arch 2002, 111).

Nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts dürfe sich der Staat bei der öffentlichen Aufgabe der Wirtschaftsförderung der Hilfe von aus der Wirtschaft selbst heraus gebildeten Selbstverwaltungseinrichtungen bedienen. Dabei handele es sich nicht um eine reine Interessenvertretung wie zum Beispiel Fachverbände sie wahrnehmen, sondern um die Vertretung des Gesamtinteresses der gewerblichen Wirtschaft mit der praktisch im Vordergrund stehenden Aufgabe, die Staatsorgane zu beraten (vgl. BVerfGE 15, 235 [241 ff.]). Die Pflichtmitgliedschaft habe nach Ansicht des höchsten deutschen Gerichts eine freiheitssichernde und legitimatorische Funktion, weil sie auch dort, wo das Allgemeininteresse einen gesetzlichen Zwang verlangt, die unmittelbare Staatsverwaltung vermeide und statt dessen auf die Mitwirkung der Betroffenen setze (vgl. BVerfG, Beschluss vom 7.12.2001, a.a.O., Rn. 50).

Da das Bundesverfassungsgericht dem Gesetzgeber darüber hinaus einen schier grenzenlosen Ermessensspielraum bei dessen Entscheidung zugestanden hat, sahen sich die nationalen Fachgerichte nicht veranlasst, an der Verfassungsmäßigkeit der Zwangsmitgliedschaft in den Industrie- und Handelskammern zu zweifeln (vgl. VG Ansbach, 31.08.2007, AN 4 K 07.00590; VG Darmstadt, 07.11.2006, 9 E 793/05, ZIP 2006, 2273 [red. Leitsatz und Gründe], GewArch 2007, 85 [Leitsatz und Gründe], VG Lüneburg, 13.12.2005, 5 A 68/05, VG Gießen, 26.10.2005, 8 E 1697/05, BB 2006, 344 [red. Leitsatz und Gründe], GewArch 2006, 213 [red. Leitsatz und Gründe], DöV 2006, 615 [red. Leitsatz]; VG Koblenz, 11.1.1996, 3 K 2856/95, GewArch. 1996, 283; OVG Lüneburg, 20.5.1996, 8 L 647/95, GewArch. 1996, 413; VG München, 13.11.1996, M 16 S 96.5104, GewArch. 1997, 195; OVG Koblenz, 22.1.1997, 11 A 12624/96; NVwZ-RR 1998, 305 = GewArch. 1997, 196, vgl. auch Kluth, WiB 1997, 986; VG Darmstadt, 19.8.1997, 3 E 528/97, GewArch. 1997, 475; OVG Münster, 29.4.1998, 4 A 2384/97, GewArch. 1998, 413; VG Würzburg, 8.7.1998, W 10 K 98.535, GewArch. 1998, 414; BVerwG, 21.7.1998, 1 C 32/97, NJW 1998, 3510 = GewArch. 1998, 410 = NVwZ 1999, 74 L = DÖV 1999, 29 = NJ 1998, 664 L = DVBl 1999, 47 = GewArch. 1999, 21 = BayVerwBl 1999, 120 = AnwBl 1999, 358 = BVerwGE 107, 169) oder gar zu rütteln.

Dabei übersahen die Gerichte jedoch einen entscheidungserheblichen Punkt, den das Bundesverfassungsgericht in seinem Nichtannahmebeschluss vom 7.12.2001 zwar kurz aufwarf, ihn aber nicht der streng gebotenen Prüfung unterzog.

Bei der Verhältnismäßigkeitsprüfung im engeren Sinne führte das Bundesverfassungsgericht nämlich aus (BVerfG, Beschluss vom 7.12.2001, a.a.O., Rn. 50):

„Die Beeinträchtigung des einzelnen Gewerbetreibenden durch die Pflichtmitgliedschaft bedeutet keine erhebliche Einschränkung der unternehmerischen Handlungsfreiheit. Zu berücksichtigen ist dabei vor allem, dass die Pflichtmitgliedschaft den Kammerzugehörigen zum einen die Chance zur Beteiligung und Mitwirkung an staatlichen Entscheidungsprozessen eröffnet, dabei aber zum anderen ihnen die Möglichkeit offen lässt, sich nicht aktiv zu betätigen. Zugleich hat die Pflichtmitgliedschaft eine freiheitssichernde und legitimatorische Funktion, weil sie auch dort, wo das Allgemeininteresse einen gesetzlichen Zwang verlangt, die unmittelbare Staatsverwaltung vermeidet und statt dessen auf die Mitwirkung der Betroffenen setzt.“

Das Bundesverfassungsgericht setzte somit bei der engeren Verhältnismäßigkeitsprüfung die Möglichkeit „zur Beteiligung und Mitwirkung an staatlichen Entscheidungsprozessen“ sowie eine „legitimatorische Funktion“ der Pflichtmitgliedschaft voraus.

Dabei übersah das Hohe Gericht jedoch, dass die Mitglieder der Kammern gerade nicht als Mittler demokratischer Legitimation einzustufen sind (vgl. Groß, Die Wahl zur Vollversammlung der Industrie- und Handelskammern, Diss., Hrsg.: DIHG Deutscher Industrie- und Handelskammertag, 2002, S. 39; im Ergebnis ebenso: Jestaedt, Demokratieprinzip und Kondominalverwaltung, S. 492 ff.; Schmidt-Assmann, AöR 116 [1991], S. 329 [375 ff.]; Böckenförde, in HStR, Rn. 33 ff. zu § 22; Schmitt-Glaeser, WDStRL, Band 31 [1973], S. 179 [214 ff.]). Hinzu kommt, dass die Kammern zwar staatliche Aufgaben als übertragene Aufgaben wahrnehmen, deren Wahlen jedoch nicht dem Geltungs- und Anwendungsbereich des im Grundgesetz verankerten Demokratieprinzips unterworfen sind (vgl. Groß, a.a.O., S. 35 u. 196).

Aufgrund ihrer legitimatorischen Andersartigkeit weisen die Industrie- und Handelskammern nach herrschender Auffassung ein im Vergleich zur sonstigen Staatsverwaltung bestehendes erhebliches Legitimationsdefizit auf. Dieses besteht vor allem in der fehlenden staatsvermittelten personellen sowie in einer reduzierten materiellen Legitimation (vgl. Böckenförde, in: HStR I, Rn. 34 zu § 22; Emde, Die demokratische Legitimation der funktionalen Selbstverwaltung, S. 121 ff. u. 363 ff.; Jestaedt, a.a.O., S. 494 ff.; Groß, a.a.O., S. 30 ff.).

Das Bundesverfassungsgericht ging somit in der entscheidungserheblichen Verhältnismäßigkeitsprüfung im engeren Sinne von Tatsachen aus, die selbst nach Auffassung des Deutschen Industrie- und Handelskammertages überhaupt nicht zutreffen.

Das Bundesverfassungsgericht hat sich somit bis heute überhaupt noch nicht damit auseinandergesetzt,

– dass das Zwangsmitglied nicht über die Möglichkeit verfügt, sich nach verfassungsrechtlichen Grundsätzen an staatlichen Entscheidungsprozessen zu beteiligen und

– dass die Mitglieder der Kammern nicht als Mittler demokratischer Legitimation einzustufen sind.

Hätte sich das Hohe Gericht mit dieser Problematik beschäftigt, müsste es in der Verhältnismäßigkeitsprüfung im engeren Sinne unweigerlich zu dem Ergebnis kommen, dass es in einer freiheitlichen und demokratischen Grundordnung weder mit den verfassungsrechtlich verbürgten Grundfreiheiten (Art. 2 Abs. 1 bzw. Art. 12 Abs. 1, Art. 4 Abs. 1 u. Art. 5 Abs. 1 GG) noch mit der schrankenlos gewährleisteten Würde des Menschen (Art. 1 Abs. 1 GG) vereinbar ist, wenn deutsche Staatsbürger durch Gesetz verpflichtet werden, einer öffentlich-rechtlichen Körperschaft beizutreten, die eine fehlende staatsvermittelte personelle sowie eine reduzierte materielle Legitimation aufweist und deren Willensbildungsprozess nicht dem Geltungs- und Anwendungsbereich des Demokratieprinzips unterworfen ist und diesem auch nicht entspricht.

Die vorliegende Klage hat daher grundsätzliche verfassungsrechtliche Bedeutung. Die mit dieser Klage aufgeworfenen Fragen hinsichtlich der Vereinbarkeit der Zwangsmitgliedschaft in der Industrie- und Handelskammer mit dem Grundgesetz lassen sich nicht anhand der bisherigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts beantworten.

Die Fachgerichte sind daher gemäß Art. 100 Abs. 1 S. 1 GG angehalten, das Verfahren auszusetzen und den Sachverhalt dem Bundesverfassungsgericht vorzulegen, das dann aufgrund des veränderten Prüfungsrahmens mit Blick auf die fehlende staatsvermittelnde personelle und die reduzierte materielle Legitimation der Kammern sowie die Nichtanwendbarkeit des Demokratieprinzips bei deren Wahlen anders entscheiden müsste als noch im Beschluss vom 7.12.2001: nämlich zu Lasten der Industrie- und Handelskammern.

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Wer es genau wissen möchte: Meine Mandanten haben vor dem Bundesverfassungsgericht insbesondere folgende Fragen aufgeworfen, die es zu beantworten gilt, weil es darauf noch keine verfassungsrechtlichen Antworten gibt:

Wie kann die beitragspflichtige Zwangsmitgliedschaft in einer funktionalen Selbstverwaltungskörperschaft mit der allgemeinen Handlungsfreiheit des Art. 2 Abs. 1 GG und dem nach Art. 20 Abs. 2, 28 Abs. 1 Satz 1 GG für die Erfüllung von Gemeinwohlaufgaben unverzichtbaren Erfordernis der organisatorisch-personellen demokratischen Legitimation vereinbart werden,

  • soweit den Organen dieser Vereinigungen eine ununterbrochene auf das Volk zurückführende Legitimation fehlt (keine organisatorisch-personelle demokratische Legitimation), und
  • soweit die Aufgaben und Handlungsbefugnisse der Organe, die eine Zwangsmitgliedschaft mit akzessorischer Beitragspflicht rechtfertigen sollen, nicht in einem von der Volksvertretung beschlossenen Gesetz ausreichend vorherbestimmt sind (unzureichende sachlich-inhaltliche demokratische Legitimation) und das Volk dadurch nicht über die Möglichkeit verfügt, sein Selbstbestimmungsrecht zu wahren, indem es maßgeblichen Einfluss auf dieses Handeln behält, und
  • soweit eine Fachaufsicht durch eine staatliche Aufsichtsbehörde gänzlich fehlt (keine Fachaufsicht durch einen personell demokratisch legitimierten Amtswalter) und das Volk dadurch nicht über die Möglichkeit verfügt, sein Selbstbestimmungsrecht zu wahren, indem es maßgeblichen Einfluss auf dieses Handeln behält, und
  • soweit die Wahlen nicht dem im Grundgesetz verankerten Demokratieprinzip unterworfen sind und diesem auch nicht entsprechen, und der Gesetzgeber somit im Rahmen des Gesetzes zur vorläufigen Regelung des Rechts der Industrie- und Handelskammern nicht sichergestellt hat, dass sich die verbindlich und autonom gesetzten Regelungen mit Eingriffscharakter als Ergebnis eines demokratischen Willensbildungsprozesses im Innern darstellen, und
  • soweit der Gesetzgeber nicht sichergestellt hat, dass institutionelle Vorkehrungen getroffen werden, damit die Beschlüsse innerhalb der Kammern so gefasst werden, dass nicht einzelne Interessen bevorzugt werden.

Für eine Zwangsmitgliedschaft in einer derart unzureichend legitimierten Selbstverwaltungskörperschaft mit akzessorischer Beitragspflicht kann es unter verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten keine juristische Legitimation geben.

Zumindest folgt daraus, dass die bisherige Errichtung der Industrie- und Handelskammern mit Zwangsmitgliedschaft für die Erreichung der gesetzgeberischen Ziele nicht erforderlich war, da sich der Staat bei der öffentlichen Aufgabe der Wirtschaftsförderung auch der Hilfe von Selbstverwaltungseinrichtungen bedienen könnte, die nicht über ein derart abgeschwächtes Legitimationsniveau verfügen und bei denen der Gesetzgeber sein Selbstbestimmungsrecht wahren kann.

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